No es lo que él hubiera deseado ni lo que hubiesen querido quienes lo llevaron al poder. Pero el presidente Calderón salvó la cara al presentar bajo su nombre un paquete de reformas legales que, de una o de otra manera, fortalecen a Petróleos Mexicanos como empresa, en una primera instancia, según
algunos analistas, y según sus críticos, lo convierten en el botín tan anhelado por la iniciativa privada, nacional y extranjera. Al mismo tiempo, Calderón y sus compañeros de viaje del Senado apostaron a que la crispación que iban a provocar será un mal inevitable pero pasajero que podrán aplacar con uno de los medicamentos que siempre están a su disposición: los medios de información domesticados.
No podrán venir las grandes petroleras trasnacionales a asociarse con Pemex y emprender la aventura de buscar “el gran tesoro mexicano” que hay en las profundidades del mar y llevarse parte de él, a través de contratos de riesgo. Tampoco podrán establecer modernas refinerías para procesar el crudo y encargarse ellas mismas de transportar, almacenar y comercializar los combustibles –gasolinas sobre todo– que produzcan. Cuando mucho, si se aprueba la propuesta gubernamental, serán simples maquiladoras.
No alcanzó la operación política del gobierno de Felipe Calderón para reformar la Constitución y las leyes secundarias a fin de darle un paso franco a las empresas privadas del país y extranjeras para intervenir en toda la cadena productiva de la industria petrolera nacional.
Sin embargo, bajo la lógica de “de lo perdido, lo que aparezca”, el gobierno tuvo la habilidad de confeccionar una propuesta de reforma energética que, si bien de menor alcance del que esperaba, le resultará un éxito si se aprueba: termina por quitarle las razones, si es que alguna tenía, al movimiento opositor de Andrés Manuel López Obrador, que se había reposicionado políticamente con el fantasma de la privatización de la industria petrolera; se congracia con el PRI –quedan intocados sindicato y excedentes petroleros para los gobernadores–, y el propio Calderón salva la cara: no presentar la iniciativa era reeditar el fracaso y la debilidad de Vicente Fox cuando, en su primer año de gobierno, intentó sacar una reforma fiscal, que nunca llegó, por la falta de operación política y la incapacidad para convencer de sus beneficios.
El mismo presidente admitió que la reforma presentada no es la que él hubiera deseado, pero sí la que es posible realizar, pues a su juicio “no tiene aristas que generen grandes controversias y evita lastimar la sensibilidad de muchos mexicanos”.
Y si bien no es la reforma que tanto encono y polarización causó, no es menor lo propuesto, así ya muchos la califiquen de reforma light, “chiquita” y “de poco alcance”.
Riesgos disfrazados
El presidente envió al Senado, el martes 8, un paquete de iniciativas que comprende una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos –la cual sustituiría por completo a la vigente–, reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, una Ley de la Comisión del Petróleo, la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, y reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Destaca sobremanera la nueva ley orgánica, que apunta a darle mayor autonomía de gestión a Pemex para que opere realmente como empresa, con mejores prácticas de gobierno corporativo y, sobre todo, se le vaya liberando paulatinamente de todas las ataduras que hoy la tienen en el burocratismo e ineficiencia exacerbadas. Casualmente éste ha sido un tema en el que el Partido de la Revolución Democrática ha sido enfático, sobre todo en la legislatura pasada.
La idea es múltiple: fortalecer las facultades del Consejo de Administración, otorgarle flexibilidad en materia de adquisiciones y obra pública para proyectos relevantes, permitirle un manejo más libre de su deuda, incrementar gradualmente su facultad para aprovechar ingresos propios adicionales y darle flexibilidad para realizar ajustes presupuestales.
Para el exdirector de Pemex Francisco Rojas Gutiérrez, es “un adelanto el que el Ejecutivo haya enviado las iniciativas para modernizar a Pemex y su marco regulatorio, aunque no puede llamarse una reforma energética, ya que se limita a uno solo de los actores”. Es decir, dice, carece de un enfoque integral, de largo plazo; no incluye las energías alternativas y la manera en que el país deberá prepararse para la transición energética de los próximos 30 años, como sí lo están haciendo otros países.
Sin embargo, le parece correcto lo que propone la iniciativa gubernamental, en el sentido de precisar y ampliar las funciones de quienes coordinen, regulen y operen el sector petrolero; también la necesidad de un régimen fiscal diferente, la autonomía de gestión, financiera y operativa de Pemex, así como el gobierno corporativo, los consejeros independientes y la flexibilización en adquisiciones y obras, así como en los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas de Pemex.
Aunque, dice Rojas, en la discusión de las iniciativas deberán precisarse o cambiarse algunas cosas, como el nombramiento de los consejeros independientes, que en los documentos oficiales sería prerrogativa del Ejecutivo, cuando tendría que ser del Congreso “a fin de garantizar plena imparcialidad y objetividad en la toma de decisiones”.
Como no pudo reformarse la Constitución para permitir las alianzas estratégicas con empresas privadas, nacionales y extranjeras, y los contratos de riesgo, el gobierno hábilmente, a decir de especialistas consultados por Proceso, le da la vuelta a esa reforma y propone contratos de “desempeño”, que no difieren gran cosa de los de riesgo.
El artículo 46 de la nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos dice: “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar contratos en los que se pacte una remuneración fija o variable, determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad. Petróleos Mexicanos podrá condicionar a que el proyecto genere ingresos para cubrir los costos correspondientes, y podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficacia o éxito de la obra o servicio, los cuales serán pagaderos únicamente en efectivo”.
Dice Francisco Rojas al respecto: Dichos contratos pueden ser “un instrumento que favorezca la acometida simultánea de proyectos diferentes, atrayendo empresas de servicios y constructoras que aporten innovaciones tecnológicas y mejores métodos de administración de proyectos”.
Pero insiste en que en la discusión deberá precisarse que en estos contratos no se margine a empresas nacionales desde las bases de licitación, como ha ocurrido, por ejemplo, en los contratos de mantenimiento de ductos. También debe ser obligatorio en los contratos el tema de la capacitación y entrenamiento de los técnicos y trabajadores de Pemex, “para asimilar tecnologías y prácticas modernas de operación y administración”; que se involucre obligatoriamente al Instituto Mexicano del Petróleo y centros de enseñanza superior para cerrar la brecha tecnológica, y que se establezca un mínimo creciente de componentes nacionales a fin de impulsar las cadenas productivas, como lo han hecho Brasil, Noruega y Rusia.
Apertura en refinación
Para el doctor en Economía Juan Moreno Pérez, asesor parlamentario del PRD que desde hace más de diez años coordina el análisis de los paquetes presupuestales que el gobierno envía a la Cámara de Diputados para sustentar sus programas económicos, lo que propone el artículo 46 de la nueva Ley Orgánica es, en el fondo, autorizar contratos de riesgo sin tener que cambiar la Constitución.
Explica: Cuando se pactan con la empresa contratada remuneraciones fijas o variables en función de los resultados y de lo que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad, se están compartiendo riesgos; lo mismo cuando la ley señala que los proyectos contratados con particulares, nacionales o extranjeros, estarán condicionados a que generen ingresos suficientes para cubrir los costos correspondientes.
Pero considera que trae incentivos correctos inexistentes, por ejemplo, con los esquemas actuales de Pidiregas: Pemex podrá pactar incentivos que lleven a maximizar la eficacia o el éxito de la obra o el servicio contratado. Es decir, si la empresa contratada se aplica y se esfuerza en proveer un servicio u obra eficientes, que incluso superen las metas pactadas, podrá tener un mayor beneficio económico.
Y la manera en que la iniciativa sortea las restricciones constitucionales, explica Juan Moreno, es cuando precisa que las obras y servicios contratados –que tendrán una normativa más flexible que las que imponen las leyes de Adquisiciones y de Obras Públicas– serán pagaderos únicamente en efectivo. Es decir, Pemex no podrá pagar con petróleo, con parte de la renta petrolera, como sucede con las alianzas estratégicas.
Pero aun con las limitaciones que pudiera tener el nuevo esquema de contratos para proyectos de mayor complejidad y que requieran de tecnología de punta –como la exploración en aguas profundas, por ejemplo– es, dice el entrevistado, mucho mejor que el de los Pidiregas, en los que Pemex asume todo el riesgo y la empresa contratada siempre gana, sea buena o no su obra, cumpla en tiempo y forma o no con las metas, sea o no eficiente.
El de los Pidiregas es el esquema más lesivo de contratación que hay en el mundo. En México ha sido un mal negocio que tiene endeudado a Pemex, por ese concepto, con cerca de 50 mil millones de dólares, dice Juan Moreno.
Si se hubiera cambiado la Constitución, afirma, podría hacerse lo que hacen los países que exploran aguas profundas: asociarse, como lo hacen Cuba, Noruega, Brasil, Angola y Corea del Norte, entre otros, independientemente de ideologías, cultura, idiosincrasia, historia y sistemas políticos. “Porque es prácticamente suicida ir solos a aguas profundas, donde hay que invertir cantidades extraordinarias de dinero, con riesgos muy elevados, con rentas petroleras mucho menores porque los costos son más elevados”.
Pero algo se podrá hacer con los contratos nuevos que propone la iniciativa, dice, aunque reconoce que éstos tendrán que pasar por el filtro del debate en el Congreso y a nivel nacional, que necesariamente tendrá que darse para que salga una ley que convenza de sus virtudes.
Por otra parte, al exdirector de Pemex, Francisco Rojas, presidente de la priista Fundación Colosio, le sigue molestando la forma en que el gobierno trata el tema de las aguas profundas, en el sentido de que Pemex ni tiene la tecnología ni la capacidad de ejecución para trabajar en ellas.
Es precipitado, reitera, querer entrar ahora en ellas. Argumenta: Según la Secretaría de Energía, se tienen 100 mil millones de barriles en recursos prospectivos y reservas que permitirían sostener la producción actual 61 años, de los cuales 20% están en tirantes superiores a mil 500 metros; 10% en tirantes inferiores y 70% en aguas someras y tierra. Éstos últimos mantendrían la producción durante 43 años, suponiendo que no hubiera más descubrimientos.
“Entonces –dice– no hay necesidad de precipitarnos a mayores complejidades, costos, riesgos y asociaciones. Hay que darle tiempo a Pemex de reconstituir su planta técnica, asimilar tecnologías, contar con más recursos propios y decidir la conveniencia y ritmo de explotación de las aguas ultraprofundas”.
Además, critica, en la iniciativa “no se incluye como obligatoria la aplicación de la recuperación mejorada desde el inicio de la explotación del yacimiento, como sí lo hacen Estados Unidos, Canadá, Venezuela y otros países”. Incluir esa exigencia en la ley “permitiría alargar la vida útil de los yacimientos y aumentar el porcentaje de recuperación de hidrocarburos”.
Pero, sin duda, uno de los temas que serán más controvertidos es el de la apertura del ámbito de la refinación al sector privado, así sea limitada. Las modificaciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional permiten expresamente a Pemex contratar a “terceros” para actividades de refinación, en un esquema similar al de maquila, así como de transporte y almacenamiento de petrolíferos.
Es decir, empresas privadas, nacionales y extranjeras, podrán construir en el país refinerías y procesar el petróleo que Pemex les dé, pero ésta les comprará los productos finales –gasolinas, diesel y demás combustibles– y se encargaría de comercializarlos.
Con ello el gobierno pretende revertir la situación que tanto empeño ha tenido en publicitar como uno de los factores que debilitan más las finanzas de Pemex: la creciente importación, y cada vez más cara, de gasolinas –más del 40% de lo que se consume en el país es importado–, así como la que el propio gobierno califica de insuperable ineficiencia de las refinerías nacionales, que operan con tecnología e infraestructura obsoletas. Además de tener las refinerías en México, aquí se generarían los empleos y se pagarían los impuestos.
Para justificar la propuesta, el gobierno compara las utilidades de casi mil millones de dólares que obtuvo la refinería que Pemex tiene en asociación con la Shell en Texas con las pérdidas que arrojan las seis refinerías que hay en el país, con todo y que éstas trabajan con cinco veces más personal que las refinerías de Estados Unidos.
El mensaje, dice el especialista Juan Moreno, es: si Pemex crea las refinerías con sus propios recursos, es condenarla a seguir perdiendo, pues además de pagar excesivamente en mano de obra, carece de la tecnología necesaria y debe vender la gasolina más barata, pues el precio de la gasolina es muy sensible para la población. Mejor que las hagan los privados. De paso, deja fuera al sindicato y Pemex evita los controles presupuestales de Hacienda en materia de refinación.
Francisco Rojas ve en esta propuesta la parte más privatizadora y violatoria de la Constitución que hay en las iniciativas del gobierno de Felipe Calderón. Dice a Proceso: “Definitivamente estamos en contra de modificar la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional para permitir, pretextando falta de capacidad, la participación privada en refinación, ductos y almacenamientos, pues se viola la Constitución, se regala el valor agregado del mercado interno en una forma no reconocida de privatización. Es, además, ofensiva para el gremio petrolero, que siempre ha sabido construir, operar y mantener refinerías y ductos”.
Si las refinerías de Pemex están mal y pierden, “es culpa de los malos administradores, de falta de recursos y del deseo de convertir a Pemex en monoexportador de crudo”. Cree Rojas que, de aprobarse la propuesta así como está, será un “negocio redondo para los privados, pero no para el país”, pues si aquellos le entran exigirán mínimo una tasa de utilidad no menor al 20%.
La noche del viernes, Cuauhtémoc Cárdenas abonó duramente en esa percepción. Calificó la iniciativa de Felipe Calderón de “entreguista” y llena de “subterfugios” que atropellan la Constitución. Pero realmente se enfocó en la parte de refinación. De aprobarse la iniciativa, dijo, se pondría en manos de intereses privados la refinación, el transporte por ductos, el almacenamiento y la distribución de hidrocarburos, y eso “sería una flagrante violación a la Constitución, y peor: hacerlo como plantea la iniciativa, a través de contratos de maquila o de permisos, sería remachar la violación, pues no por llamar maquila a una concesión o permiso, dejaría de producirse un serio atropello a la norma constitucional”.
Pero, otra vez, se adelantan vísperas y se calientan los ánimos anticipadamente. Se toman las iniciativas como ley aprobada, cuando todavía ni se discuten. Además de que el tema de las refinerías, caro al PRI –más por defensa de los intereses y privilegios del sindicato que por otra cosa–, es de los puntos planteados como susceptibles de ser cedidos en el proceso de negociación.
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“Estados Unidos está ayudando a México en el establecimiento de un comando, control y centro de inteligencia que mejorará la coordinación entre las diferentes agencias antinarcóticos mexicanas”, señala un reporte desclasificado de la Oficina de la Casa Blanca en Políticas de Control de Drogas, cuya copia tiene EL UNIVERSAL.
